作者：陳羽、陳玨穎、劉合光 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所

2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，促進(jìn)發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以破除阻礙城鄉(xiāng)要素流動(dòng)壁壘為導(dǎo)向，堅(jiān)持市場(chǎng)化取向和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展原則，改變農(nóng)村資源單向流出的局面，讓城市優(yōu)勢(shì)資源不斷投入農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，激發(fā)農(nóng)村要素活力，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)能，加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐。

新時(shí)期，破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)壁壘就是要通過(guò)一系列改革舉措，打通城鄉(xiāng)之間要素流通障礙，將城市優(yōu)勢(shì)資源與農(nóng)村特色資源相互結(jié)合，提高要素利用效率，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面發(fā)展。

【資料圖】

大力破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的壁壘

要通過(guò)破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。

破除不平等的壁壘，首先要化解農(nóng)村要素收益低的問(wèn)題，讓城鄉(xiāng)要素充分平等交換。一要建立城市人才入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，促進(jìn)人力資源的城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)。二要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)村建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價(jià)，讓農(nóng)村在土地要素交換中獲得同等的收益，有更多的積累用于支持農(nóng)村發(fā)展。三要通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和各項(xiàng)農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村擴(kuò)大對(duì)資金的需求，并以充足的回報(bào)率遏制城市虹吸農(nóng)村資金的不利現(xiàn)象。

千方百計(jì)促進(jìn)要素和服務(wù)下鄉(xiāng)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是黨和國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要原則?！皣?guó)強(qiáng)必先農(nóng)強(qiáng)，農(nóng)強(qiáng)才能國(guó)強(qiáng)”，在促進(jìn)要素雙向流動(dòng)上，必須著力的戰(zhàn)略方向是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先。

一要增強(qiáng)促進(jìn)要素和服務(wù)下鄉(xiāng)的利益吸引力。要素和服務(wù)下鄉(xiāng)首要驅(qū)動(dòng)力是利益吸引。利益有三重。第一重是產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)，各類促進(jìn)鄉(xiāng)村繁榮縣域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，可以產(chǎn)生豐厚的利潤(rùn)空間，將吸引各類資本下鄉(xiāng)競(jìng)爭(zhēng)，從而驅(qū)動(dòng)要素和服務(wù)在農(nóng)村聚集。第二重是政策特許利益。包括激勵(lì)性、特許性政策和減免性政策。制定財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等激勵(lì)政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。一定地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以在特定培育期間給以特殊授權(quán)，占有特許權(quán)的企業(yè)將獲得豐厚政策紅利。為促進(jìn)服務(wù)和要素向農(nóng)村流動(dòng)，政策還可以在稅收減免、扶持性金融的加持下讓參與企業(yè)獲得充分的利益空間。第三重是保障利益。公共產(chǎn)品是居民和企業(yè)的生存發(fā)展的基礎(chǔ)保障，有公共產(chǎn)品的支持，居民和企業(yè)從事涉農(nóng)事業(yè)將無(wú)后顧之憂。要著力破除戶籍、土地、資本、公共服務(wù)等體制機(jī)制弊端，加大財(cái)政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村力度，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)一體化建設(shè)，促進(jìn)人才和企業(yè)攜帶先進(jìn)生產(chǎn)要素扎根農(nóng)村，讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迸發(fā)更大活力。

二要建立服務(wù)和要素下鄉(xiāng)的導(dǎo)引機(jī)制。在西方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有兩只手在起作用，一只是市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)形之手，另一只是小政府的“調(diào)控”之手。在中國(guó)，市場(chǎng)－政府框架之間還有黨組織的介入。政府和黨在中國(guó)改革開放以來(lái)憑借“先見之眼”發(fā)揮了“導(dǎo)引之手”和“托舉之手”的功能領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)贏得長(zhǎng)期的火紅發(fā)展。導(dǎo)引服務(wù)和要素下鄉(xiāng)，同樣離不開政府的調(diào)控之手和黨組織的“組織之手”。導(dǎo)引有三個(gè)方式。其一是利益導(dǎo)引，在上節(jié)已經(jīng)闡述。其二是信息導(dǎo)引。政府政策和黨的政策給予明確發(fā)展信號(hào)，讓民眾和企業(yè)知道發(fā)展方向所在，知道服務(wù)和要素的聚集之所，人才和企業(yè)聽信號(hào)攜帶技術(shù)和服務(wù)下鄉(xiāng)共享振興紅利。核心是政策信號(hào)要明確，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)期要清晰。其三是組織導(dǎo)引。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是有序有組織的發(fā)展。促進(jìn)要素和服務(wù)下鄉(xiāng)也要發(fā)揮黨和政府的組織導(dǎo)引功能。要發(fā)揮五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的組織優(yōu)勢(shì)，以組織的力量有序?qū)б?wù)和要素下鄉(xiāng)。以黨支部書記領(lǐng)辦合作社，以組織的力量推動(dòng)鄉(xiāng)村“飛地”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是克服要素流動(dòng)與聚集矛盾的重要組織導(dǎo)引。

率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

郡縣治，天下安；郡縣富，天下足。在空間范圍上，率先推動(dòng)縣域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革是富有歷史智慧的決策。把縣域作為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的突破口，率先破除縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，具有重大理論意義和實(shí)踐價(jià)值，而且這種改革更具穩(wěn)定性和可操作性。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，暢通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，重在堅(jiān)持推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的改革，在城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理等方面構(gòu)建起城鄉(xiāng)互聯(lián)和協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，不斷消弭城鄉(xiāng)發(fā)展在以上七個(gè)方面的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元向融合一體邁進(jìn)。

第一要推進(jìn)縣域規(guī)劃一體化，以明確的時(shí)間表、路線圖破除縣域內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的發(fā)展。第二要解除對(duì)要素在縣域內(nèi)的流動(dòng)限制壁壘，促進(jìn)要素和服務(wù)在縣域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置、城鄉(xiāng)互聯(lián)和協(xié)同發(fā)展。第三要優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)、縣城和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)興旺。第四要依托一體化規(guī)劃引導(dǎo)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，推動(dòng)形成縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)的發(fā)展格局，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村。第五要推動(dòng)縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，加快推進(jìn)公共服務(wù)下鄉(xiāng)進(jìn)村，進(jìn)一步完善農(nóng)村衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等涉及農(nóng)民貼身利益的公共服務(wù)條件，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第六要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，不斷優(yōu)化美化縣域內(nèi)環(huán)境，重點(diǎn)補(bǔ)齊農(nóng)村環(huán)境治理短板。第七在縣域統(tǒng)籌提升農(nóng)村社會(huì)管理高效化水平，自治法治德治相結(jié)合，引入網(wǎng)格化、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化管理手段，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)并發(fā)揮黨組織的作用，引領(lǐng)縣域社會(huì)治理格局不斷優(yōu)化。

在縣域內(nèi)破除二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展等值化，城鄉(xiāng)居民生活水平一致化，讓農(nóng)民和市民沒(méi)有身份上和生活質(zhì)量上的明顯差異，切實(shí)提升包括農(nóng)民在內(nèi)的全體居民獲得感、幸福感、安全感。

（本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21AZD035）的階段性成果）